กฎหมายเกี่ยวกับการจัดการพื้นที่รองรับการพัฒนาเมือง: ศึกษาเปรียบเทียบระหว่างต่างประเทศ ประเทศไทยและเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก

Laws Relating to the Management of Urban Development Areas: A Comparative study of Foreign Countries, Thailand, and the Eastern Economic Corridor

Abstract

งานวิจัยนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์กลไกทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการพื้นที่เพื่อรองรับการพัฒนาเมืองในประเด็นหลักการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นและหลักการมีส่วนร่วมของประชาชน เปรียบเทียบระหว่างต่างประเทศ ประเทศไทยและเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก เพื่อนำไปสู่การสร้างข้อเสนอแนะทางกฎหมายสำหรับการจัดการพื้นที่ในเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก ผลการวิจัยพบว่า กฎหมายต่างประเทศเน้นการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการทำผังเมืองและพัฒนาเมือง แต่ในประเทศไทย ภายใต้พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2562 หน่วยงานที่มีอำนาจในการกำหนดนโยบายและจัดทำผังเมือง คือ กรมโยธาธิการและการผังเมือง ซึ่งเป็นหน่วยงานราชการส่วนกลางควบคู่ไปกับบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งไม่สะท้อนให้เห็นถึงการกระจายอำนาจการบริหารราชการ โดยแท้อย่างที่ปรากฏในต่างประเทศ อีกทั้งการมีส่วนร่วมของประชาชนยังเป็นไปอย่างไม่สมบูรณ์ กล่าวคือ ประชาชนมีโอกาสแสดงความคิดเห็นและตรวจสอบเพียงบางกรณีหรือภายใต้เงื่อนไขบางประการอันขัดต่อแนวคิดเรื่องการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ในส่วนของพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 ก็มีปัญหาทางกฎหมายในหลายแง่มุมที่นำมาซึ่งการเรียกร้องขององค์กรภาคประชาชน โดยเฉพาะในประเด็นอำนาจของคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษ และระดับการมีส่วนร่วมของประชาชนที่ต่ำกว่ามาตรการที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2562 ซึ่งอาจทำให้โครงการเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกไม่บรรลุวัตถุประสงค์ของการพัฒนาอย่างยั่งยืน ในด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน คณะผู้วิจัยขอเสนอแนวทางในการแก้ไขปัญหาใน 3 ระยะ กล่าวคือ 1) ระยะสั้น ควรกำหนดมาตรการเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชนภายใต้พระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 ในระดับที่เท่าเทียมกับที่กำหนดไว้ตามพระราชบัญญัติการผังเมือง  พ.ศ. 2562 เพื่อให้เกิดมาตรฐานเดียวกันในการรับรองสิทธิของประชาชน 2) ระยะกลาง ควรมีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายในส่วนที่ประชาชนถูกจำกัดสิทธิในการเสนอแก้ไขและการทบทวนผลการใช้บังคับ ผังเมืองในทำนองเดียวกับที่กำหนดไว้ในกฎหมายต่างประเทศ อีกทั้งวางแนวปฏิบัติในการมีส่วนร่วมของประชาชนในการวางและจัดทำผังเมืองให้ครบทุกประเภท 3) ระยะยาว ประเทศไทยควรมีกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการทำประชาพิจารณ์เพื่อกำหนดแนวปฏิบัติที่ชัดเจนในการรับฟังความเห็นของประชาชนและนำเอาความเห็นดังกล่าวไปสู่การกำหนดนโยบายอย่างแท้จริง หากในอนาคตมีกฎหมายเกี่ยวกับการทำประชาพิจารณ์แล้ว ควรมีการแก้ไขพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2562 และพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 โดยเพิ่มเติมการทำประชาพิจารณ์ให้เป็นอีกวิธีหนึ่งในการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดทำผังเมืองด้วย ซึ่งสอดคล้องกับแนวปฏิบัติในต่างประเทศ  The objective of this research is to analyze legal mechanisms related to the management of area development on the issues of decentralization and the principles of public participation, by making a comparison between foreign countries, Thailand, and the Eastern Economic Corridor (EEC) to propose legal recommendations for the area management in the EEC. The research results showed that relevant laws in foreign countries emphasize the concept of decentralization to local governments in terms of urban planning and urban development. However, in Thailand, under the Town Planning Act B.E. 2562, the authorized agency to make policy and town plans is the Department of Public Works and Town & Country Planning, which is a central government agency along with the role of local governments which does not reflect the intrinsic concept of decentralization as shown in other countries. Additionally, public participation is still incomplete, that is, citizens have the right to express their opinions and investigate only in some cases or under certain conditions, which contradicts the inspection of state power principle. As for the Eastern Special Development Zone Act B.E.2561, there are some legal issues in many aspects raised by civil society organizations, especially the powers of the Special Development Zone Policy Committee, and the level of public participation which is lower than the measures specified in the Town Planning Act B.E.2562. This may prevent the EEC Project from achieving its sustainable development goals. In terms of public participation, the researchers propose recommendations in 3 phases, namely: 1) In the short term, measures regarding public participation under the Eastern Special Development Zone Act B.E.2561 should be established at the same level as those specified under the Town Planning Act B.E.2562 to achieve the same standards of ensuring the citizens’ rights. 2) In the medium term, there should be additional amendments in the parts where citizens are restricted in their rights to participate in amendment, and review of city planning enforcement results as stipulated in foreign laws. Also, the guidelines for public participation for all types of city plans should be launched. 3) In the long term, Thailand should have an act governing public hearings to set certain guidelines for hearing public opinions and implementing those opinions in policy making process. When such an act is available, The Town Planning Act B.E. 2562 and the Eastern Special Development Zone Act B.E.2561 should be amended by adding public hearings as another method for public participation in town planning, which is consistent with foreign countries’ practices.