ขอบเขตการใช้การตีความหลักความเสมอภาคของศาลปกครองไทย

Abstract

            หลักความเสมอภาค คือ หลักการที่เรียกร้องให้ต้องปฏิบัติต่อบุคคลที่มีสาระสำคัญเหมือนกันหรือในข้อเท็จจริงเดียวกันให้เป็นอย่างเดียวกัน และปฏิบัติต่อบุคคลที่แตกต่างกันในสาระสำคัญหรือในข้อเท็จจริงที่แตกต่างกันให้แตกต่างกันออกไปตามลักษณะเฉพาะของเรื่องนั้น ๆ การเลือกปฏิบัติต่อบุคคลที่เหมือนกันในสาระสำคัญหรือในข้อเท็จจริงให้แตกต่างกันก็ดี การปฏิบัติต่อบุคคลที่แตกต่างกันในสาระสำคัญหรือในข้อเท็จจริงให้เป็นอย่างเดียวกันก็ดี ย่อมขัดต่อหลักความเสมอภาค ดังนั้น หากมีการเลือกปฏิบัติที่แตกต่างกันในข้อเท็จจริงอย่างเดียวกัน หรือการปฏิบัติที่เหมือนกันในข้อเท็จจริงที่แตกต่างกัน จะทำได้ต่อเมื่อกรณีนั้นถือได้ว่ามีเหตุผลอันหนักแน่นสมควรรับฟังได้เท่านั้น            ศาลปกครองเป็นสถาบันหลักที่ใช้อำนาจตุลาการอำนวยความยุติธรรมเกี่ยวกับข้อพิพาททางปกครอง โดยมุ่งให้เกิดความสมดุลในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนและการดำเนินงานของรัฐเพื่อประโยชน์สาธารณะ จากการศึกษาคำวินิจฉัยของศาลปกครองเกี่ยวกับหลักความเสมอภาค ที่มีการยกหลักความเสมอภาคขึ้นเป็นข้อต่อสู้ กล่าวคือ มีการกล่าวหาว่ามีการกระทำที่เป็นการเลือกปฏิบัติโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย พบว่ามีการปรับใช้และตีความในการวินิจฉัยที่แตกต่างกันไปตามแต่ละองค์คณะที่รับผิดชอบตัดสินคดีนั้น ๆ สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาการปรับใช้และตีความหลักความเสมอภาคที่แตกต่างกันอยู่            วิทยานิพนธ์ฉบับนี้ จึงวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลปกครองเกี่ยวกับหลักความเสมอภาคเพื่อเสนอแนะบางประการในการแก้ไขปัญหาข้างต้น โดยผู้เขียนได้เสนอแนะการปรับใช้การตีความ ซึ่งจะเป็นแนวคิดที่ใช้สำหรับการตีความกฎหมายปกครอง ที่จะก่อให้เกิดผลเป็นการตีความกฎหมายปกครองตามเจตนารมณ์ เพื่อประสานประโยชน์สาธารณะและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชนให้เกิดดุลยภาพ และมิให้กรณีการตีความขัดหรือแย้งต่อหลักความเสมอภาคไว้ 4 ประการ ดังนี้            1. เนื่องจากศาลปกครองเป็นสถาบันหลักของประเทศที่ใช้อำนาจตุลาการ เพื่อสร้างความสมดุลระหว่างการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนและการดำเนินงานของรัฐเพื่อประโยชน์มหาชน ควรมีการกำหนดคุณสมบัติของตุลาการศาลปกครองที่มีความรู้ด้านกฎหมายมหาชน และควรมีการเพิ่มความรู้โดยการจัดอบรมให้แก่ตุลาการศาลปกครอง เพื่อพัฒนาศักยภาพในการวินิจฉัยคดี            2. ในการวินิจฉัยคดีที่เกี่ยวกับความเสมอภาค หากมีคดีพิพาทเรื่องการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม ควรมีการนำหลักความเสมอภาคมาปรับใช้ในคดีให้มากขึ้น เพื่อให้สอดคล้องกับทฤษฎีหลักเรื่องความเสมอภาค ในอันที่จะมุ่งคุ้มครองผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม และเพื่อให้การปรับใช้หลักความเสมอภาคของศาลเป็นไปในทิศทางเดียวกันอย่างมีประสิทธิภาพ            3. ในการปรับใช้หรือตีความหลักความเสมอภาค ควรพิจารณาพื้นฐานของกฎหมายที่ปรับใช้แก่คดีนั้น โดยพิจารณาหลักกฎหมายหรือทฤษฎีรากฐาน หรือสภาพปัญหาก่อนมีกฎหมายฉบับนั้น ๆ หรือตัวบทนั้น ๆ            4. ในกรณีที่เป็นการกระทำของฝ่ายปกครอง ซึ่งมีกรณีที่มีความแตกต่างกันหรือการปฏิบัติอย่างไม่เท่าเทียมกัน จะต้องพิจารณาเจตนารมณ์ของกฎหมายวัตถุประสงค์ ความสัมฤทธิ์ผลดังนี้                 4.1 โดยพิจารณาวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของกฎหมาย หรือตัวบทกฎหมายนั้น ๆ ว่า เป็นมาตรการที่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ที่ต้องการหรือไม่ หรือพิจารณาตามหลักความสัมฤทธิ์ผล กล่าวคือ มาตรการที่เลือกใช้นั้นจะต้องเป็นมาตรการที่พิจารณาในทางภาวะวิสัยแล้วสามารถนำไปสู่ผลที่ต้องการได้ มาตรการใดที่เห็นได้ชัดว่าไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ได้อย่างแน่แท้มาตรการนั้นย่อมเป็นมาตรการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย                 4.2 พิจารณาโดยการนำหลักความจำเป็นมาเป็นเกณฑ์ โดยมาตรการที่นำมาปรับใช้นั้นมีผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของบุคคลน้อยที่สุดหรือไม่ ก่อให้เกิดความเสียหายหรือสร้างภาระให้แก่บุคคลน้อยที่สุด และองค์กรของรัฐต้องเลือกใช้บังคับมาตรการที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพน้อยที่สุด                 4.3 จะต้องพิจารณาผลรูปธรรมจากการตีความเมื่อตีความกฎหมายแล้วจะเกิดผลในทางรูปธรรมที่ก่อเกิดความสัมฤทธิผลตามวัตถุประสงค์กฎหมาย มาตรการพอสมควรแก่เหตุซึ่งเป็นมาตรการที่ต้องชั่งน้ำหนักประโยชน์สาธารณะจะได้รับกับประโยชน์ที่บุคคลต้องสูญเสียไป หรือกับภาระที่บุคคลจะได้รับหากผลกระทบจากบุคคลที่จะได้รับรุนแรงเกินกว่าที่คาดหมายและผลกระทบดังกล่าวเห็นได้ชัดว่ามีน้ำหนักมากกว่าประโยชน์ที่สาธารณะจะได้รับ แม้ว่าสาธารณะจะได้รับประโยชน์จากมาตรการดังกล่าวก็ไม่ควรใช้มาตรการนั้นบังคับ ซึ่งจะไม่ทำให้เกิดสภาวะสับสนในการบังคับใช้กฎหมาย หลักการตีความดังกล่าวจะก่อให้เกิดผลจากการที่ตีความทั้งไม่ขัดแย้งกับทฤษฎีกฎหมาย มีผลทำให้การบังคับเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย            Equity is the principle demanding the same treatment against the person who has the same substance or same facts, and the different treatment against the person who has different substance or different facts, depending on the individual issues. The Discrimination by treating differently against the person who has same substance or same facts, or by treating the same against the person who has different substance or different facts, thus contradicts the principle of equity. Therefore, the different treatment for the same substance or same facts, or the same treatment for different fact is permissible only in the solidly reasonable circumstance.            The Administrative Court is the main institution who exercises judicial power to render justice relating administrative dispute. It aims to create balance between the protection of citizen liberty and the state affairs for the public interest. From the examination of the decisions of Administrative Courts relating to the cases where the equity principle were raised as a issue, on the other words, the allegation that discrimination were made by state officials, it was found that there are variable applications and interpretations depending on the individual court chambers who are responsible for the given cases. This circumstance reflects the problem of the different application and interpretation of the equity principle.            This thesis will analyze the decisions of Administrative Court on the equity in order to suggest some solutions to deal with such problem. The author has suggested some application and interpretation which will be guidelines for the interpretation of administrative law which will effect the interpretation in pursuance of the spirit of administrative law. The suggestions will collaborate the balance of the protection of public interest and the citizen liberty and prevent the contradicting or inconsistent interpretation on the principle of equity. They are the following 4 suggestions.            1. Due to the fact that Administrative Court is the main institution of the state in exercising judicial power to create the balance between the protection of citizen liberty and the state affairs for the public interest, it is recommend that the Administrative judges should have good knowledge of public law. The judges’ knowledge should be enhanced by a training provided to the administrative judges to develop their competency of case deliberation.            2. In deliberation on the cases relating to equity principle, if there is a problem of unjustified discrimination, the principle of equity should be heavily regarded which will consistent with the theory of equity which aims to protect the person affected from unfair discrimination, so that the application of equity of the court goes in same direction.            3. In application or interpretation of equity, one should consider the foundation of the law to be applied to the given case. The principle of law or theoretical foundation, or the circumstances prior to the issuance of the given law or such provisions should be considered.            4. In the case where different of discriminating treatment is performed by administrative organs, one should consider to the spirit of law, objectives, and its achievement as follows:                 4.1 Considering on the objectives or aims of the given law or statutes as to whether the measure can achieve it objective or not, or to consider on the principle of achievement. That is to say, the selected measures must be objectively able to achieve the desired result. Any measure which is obviously unable to achieve the desired result is deemed to be illegitimate measure.                 4.2 Considering on the principle of necessity as to whether the selected measure creates minimum affect to the individual liberty or not, whether it creates loss or burden to individuals. The state organs must select measures which cause minimum affect on liberty.                 4.3 Considering to the tangible result from the interpretation; when interpretation of law is made, it will create tangible achievement in pursuance with the goal of law. Reasonable measure is the measure of weighing the public interest against the loss of individual or against the burden that individual is heavier than ordinarily expected, and such affect is obviously outweigh the public interest, even the public can gain benefit form such measure, it should not be enforced anyway. Such principle will prevent the confusion in the enforcement of law. Such interpretation will create result to the consistency with legal theory, and will cause the law enforcement to comply with the spirit of law